Revista Iberoamericana Ambiente & Sustentabilidad ISSN: 2697-3510 I e-ISSN: 2697-3529 I Vol. 9, 2026 DOI: https://doi.org/10.46380/rias.v9.e565
	Uso sustentable de la biodiversidad y manejo de áreas protegidas
Áreas Protegidas en Uruguay, desafío de integración entre conservación y ordenamiento territorial.   Protected Areas in Uruguay, a challenge of integration between conservation and land use planning.   Áreas Protegidas no Uruguai, desafio de integração entre conservação e ordenamento territorial.				Leonardo Andrés Vique González Universidad de la República, Uruguay lvique@fing.edu.uy   Artículo de revisión   Enviado: 13/11/2025 Aprobado: 2/5/2026 Publicado: 14/5/2026

RESUMEN

 

La política de áreas protegidas en Uruguay, formalizada a inicios de la década de 2000, busca integrar la conservación de la biodiversidad y el patrimonio cultural al desarrollo nacional. A pesar de contar con un robusto marco normativo compuesto por un sistema nacional de áreas protegidas y una ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, existe una brecha persistente entre la planificación y la ejecución, marcada por la falta de recursos y la debilidad institucional. La gobernanza ha intentado transitar de un modelo centralizado a uno participativo, aunque esta transición es aún incipiente. El sistema enfrenta desafíos socioambientales significativos. Por un lado, la presión del turismo residencial neoexclusivo en la costa genera segregación y degradación ambiental. Por otro, la intensificación agraria, impulsada por la soja y la forestación, desplaza a la ganadería familiar tradicional, un sistema que históricamente ayudó a conservar los pastizales, amenazando áreas clave de humedales. Asimismo, la integración del patrimonio cultural sigue siendo un reto pendiente. El futuro de la conservación en el país depende de superar estas barreras mediante una gobernanza territorial efectiva que articule los esfuerzos del estado central con el conocimiento y la dinámica de los actores locales.

 

Palabras clave: actores locales, biodiversidad, conflictos socioambientales, gobernanza, pastizales, uso del suelo.

 

ABSTRACT

 

Uruguay's protected areas policy, formalized in the early 2000s, aims to integrate biodiversity and cultural heritage conservation with national development. Despite having a robust regulatory framework based on a national system of protected areas and a law on territorial planning and sustainable development, a persistent gap exists between planning and implementation, marked by a lack of resources and institutional weakness. Governance has attempted to shift from a centralized model to a participatory one, although this transition is still incipient. The system faces significant socio-environmental challenges. On one hand, pressure from neo-exclusive residential tourism on the coast generates segregation and environmental degradation. On the other hand, agricultural intensification, driven by soy and forestry, displaces traditional family ranching a system that historically helped conserve grasslands threatening key wetland areas. Furthermore, the integration of cultural heritage remains a pending challenge. The future of conservation in the country depends on overcoming these barriers through effective territorial governance that links central state efforts with the knowledge and dynamics of local actors.

 

Keywords: biodiversity, governance, grasslands, land use, local stakeholders, socio-environmental conflicts.

 

RESUMO

 

A política de áreas protegidas no Uruguai, formalizada no início da década de 2000, busca integrar a conservação da biodiversidade e do patrimônio cultural ao desenvolvimento nacional. Apesar de contar com um arcabouço normativo robusto, composto por um sistema nacional de áreas protegidas e uma lei de ordenamento territorial e desenvolvimento sustentável, existe uma lacuna persistente entre o planejamento e a execução, marcada pela falta de recursos e pela fraqueza institucional. A governança tem tentado transitar de um modelo centralizado para um participativo, embora essa transição ainda seja incipiente. O sistema enfrenta desafios socioambientais significativos. Por um lado, a pressão do turismo residencial neoexclusivo no litoral gera segregação e degradação ambiental. Por outro, a intensificação agrária, impulsionada pela soja e pelo florestamento, desloca a pecuária familiar tradicional, um sistema que historicamente ajudou a conservar os campos naturais, ameaçando áreas chave de zonas úmidas. Além disso, a integração do patrimônio cultural continua sendo um desafio pendente. O futuro da conservação no país depende da superação dessas barreiras por meio de uma governança territorial efetiva que articule os esforços do estado central com o conhecimento e a dinâmica dos atores locais.

 

Palavras-chave: atores locais, biodiversidade, campos naturais, conflitos socioambientais, governança, uso do solo.

 

INTRODUCCIÓN

 

En un mundo que enfrenta crisis ambientales cada vez más agudas, las áreas protegidas se han consolidado como la principal estrategia global para la conservación in situ del patrimonio natural y cultural de la humanidad. Sin embargo, su éxito no reside únicamente en su declaración legal, sino en su capacidad para integrarse armónicamente en el tejido social, económico y político de los territorios que ocupan. Uruguay, un país cuya identidad está profundamente ligada a su paisaje singular de praderas onduladas y una extensa costa atlántica (Gadino y Taveira, 2020), no es ajeno a esta tensión universal. Aquí, la política de conservación, formalizada a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), se presenta como una pieza clave en la búsqueda de un futuro más sostenible.

 

Este artículo explora el complejo camino que ha recorrido Uruguay para armonizar la protección de sus ecosistemas más valiosos con las presiones del desarrollo. Se adentra en un proceso marcado por un notable rezago histórico, disputas institucionales y una constante dicotomía entre la ambición de los planes y la realidad de su ejecución en el terreno (Tejera, 2006). El análisis se centra en la difícil, pero crucial, tarea de integrar el SNAP dentro del marco más amplio de las políticas de ordenamiento territorial, una visión que busca trascender la idea de las áreas protegidas como "islas de conservación" para concebirlas como componentes funcionales de un paisaje multifacético y dinámico.

 

A través de un recorrido por la evolución normativa, los modelos de gobernanza y los desafíos socioambientales más apremiantes como la expansión del turismo residencial en la costa (Gadino et al., 2022) y la intensificación agraria en el interior (Sabourin et al., 2015), este trabajo desentraña las contradicciones y oportunidades que enfrenta la gestión territorial en Uruguay. Se examina cómo, a pesar de contar con un robusto andamiaje legal, la implementación efectiva se ve obstaculizada por la debilidad institucional, la falta de recursos y la dificultad para regular intereses económicos poderosos (Tejera, 2006). En este contexto, emergen con fuerza los actores locales, demostrando que la conservación es, cada vez más, un ejercicio de gobernanza compartida (Tejera, 2006). El objetivo es ofrecer una visión integral que permita comprender no solo dónde se encuentra hoy la política de áreas protegidas del país, sino también cuáles son los caminos posibles para construir un territorio verdaderamente sostenible.

 

DESARROLLO

 

Una historia de avances lentos y cambios de paradigma

 

La historia de las áreas protegidas en Uruguay es un relato de notable rezago en comparación con sus vecinos latinoamericanos (Goldberg et al., 2016; Tejera, 2006). El recorrido puede dividirse en varias etapas clave que reflejan la evolución del pensamiento sobre la conservación en el país:

 

·     La Etapa de los "Parques Recreativos" (1916-1946): En sus inicios, la figura de parque nacional en Uruguay tuvo un sentido inverso al del resto del mundo. En lugar de preservar ambientes naturales, se designaron zonas de recreación donde la naturaleza original era sustituida por forestación con especies exóticas, como en el caso del Parque Nacional Roosevelt (Tejera, 2006).

 

·     La Política Endógena de Áreas Naturales (1946-1982): Influenciado por las corrientes internacionales de conservación, el país comenzó a girar hacia la protección de ambientes nativos. Durante este período se crearon numerosas áreas protegidas "de papel", es decir, su designación legal no fue seguida por medidas de conservación efectivas en el terreno (Tejera, 2006).

 

·     La Política Exógena y la Reorganización (1982-actualidad): A partir de los años 80, los organismos internacionales (UNESCO, Ramsar, GEF) se convirtieron en el motor principal de la política, financiando estudios e impulsando la creación del marco normativo. Esta fase culminó con la aprobación de la Ley N° 17.234 en el año 2000, que crea formalmente el SNAP, y su decreto reglamentario en 2005. Sin embargo, este largo proceso normativo de más de una década también significó un virtual detenimiento en la implementación de nuevas áreas en el terreno (Tejera, 2006).

 

Este "drama del continuo empezar", como lo describen algunos análisis (Gudynas, 1993, como se citó en Tejera, 2006), se caracteriza por la aplicación recurrente de fondos, a menudo de cooperación internacional, en la realización de estudios y planes que rara vez se concretan, dejando la implementación real postergada.

 

El marco legal actual: Dos pilares para la gestión del territorio

 

La gestión territorial y ambiental de Uruguay se sostiene hoy sobre dos pilares normativos fundamentales, cuya articulación es esencial para el futuro del desarrollo local y la descentralización (Magri, 2011).

 

·   El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Ley N° 17.234): Esta ley declara de interés general la creación y gestión del SNAP con el objetivo de "armonizar los criterios de planificación y manejo de las áreas a proteger" (Ruocco, 2018, p. 467). Define al sistema como un conjunto de áreas representativas de los ecosistemas del país con valores ambientales, históricos, culturales o paisajísticos singulares. La ley establece objetivos claros que van desde la protección de la diversidad biológica hasta la contribución al desarrollo socioeconómico y el ecoturismo (Ruocco, 2018). La autoridad de aplicación era el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), que hoy pertenece al Ministerio de Ambiente, creado por el artículo 291 de la Ley N° 19.889, de 9 de julio de 2020.

 

·   La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTDS, N° 18.308): Aprobada en 2008, esta ley establece el marco regulador para organizar el uso del territorio con la finalidad de mejorar la calidad de vida, la integración social y el aprovechamiento ambientalmente sustentable de los recursos naturales y culturales (Castro, 2018; Martins, 2009). Es una norma clave porque exige que los instrumentos de ordenamiento territorial integren las áreas protegidas y establezcan regulaciones que garanticen la conservación del ambiente y la biodiversidad.

 

Ambas leyes se enmarcan en un paradigma de desarrollo sostenible, que busca conciliar el desarrollo económico, la equidad social y la protección ambiental (Ruocco, 2018).

 

Gobernanza y participación: De la gestión centralizada a la acción local

 

La implementación del SNAP ha transitado desde un "modelo clásico" de gestión exclusivamente estatal hacia un "modelo moderno" que busca incorporar a actores privados, ONGs y comunidades locales (Tejera, 2006). Sin embargo, esta transición no ha estado exenta de dificultades.

 

·   El Rol de los Actores Centrales: Históricamente, la política estuvo dividida entre el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, lo que generó disputas de competencia y fragmentación (Tejera, 2006). Actualmente, aunque el MA es el eje institucional, su capacidad de gestión se ve limitada por un personal reducido, escaso presupuesto y una estructura marginal dentro de su propia cartera.

 

·   La Gestión de Programas Externos: La experiencia de Probides, un programa financiado por el GEF para gestionar la Reserva de Biosfera Bañados del Este es emblemática de los problemas de la política. A pesar de manejar un presupuesto significativo, su gestión se caracterizó por el aislamiento institucional, la falta de coordinación con otros organismos y un fuerte énfasis en la planificación en detrimento de la implementación (Tejera, 2006). El resultado fue la creación de una sola área protegida en diez años de funcionamiento.

 

·   La Emergencia de los Agentes de Acción Local: Frente a la débil proyección de los organismos centrales, los actores locales (gobiernos municipales, pobladores, ONGs y la Universidad) se han convertido en protagonistas fundamentales en la concreción de áreas protegidas. Casos como el Humedal del Santa Lucía (gestionado por la Intendencia de Montevideo), Laguna de Rocha o Quebrada de los Cuervos demuestran el dinamismo de estas iniciativas locales, a menudo con escaso apoyo ministerial (Tejera, 2006).

 

La Ley del SNAP prevé la creación de Comisiones Asesoras Específicas para cada área, un mecanismo clave para la participación local que fue impulsado por las ONGs (Tejera, 2006). Sin embargo, su implementación ha sido lenta y muchas comisiones han funcionado de manera informal, esperando una sanción oficial que valide su rol.

 

Desafíos actuales: entre el turismo, la intensificación agraria y el patrimonio cultural

 

La consolidación del SNAP enfrenta hoy múltiples desafíos socioambientales que ponen a prueba la capacidad del marco normativo para gestionar eficazmente el territorio.

 

Turismo Residencial y Presión sobre la Costa

 

El turismo de sol y playa, especialmente en su modalidad residencial, es una de las actividades económicas más importantes de Uruguay (Díaz, 2012; Trochon, 2017). La urbanización de la costa de Maldonado y Rocha, iniciada a principios del siglo XX, ha generado impactos de gran magnitud, como la fijación de dunas, la erosión de playas y la fragmentación de hábitats (Gadino y Taveira, 2020; Boretto et al., 2018; Alonso y Bassagoda, 2002; Conde, 2014; Robayna, 2009).

 

Recientemente, ha emergido el Turismo Neoexclusivo, caracterizado por barrios cerrados y complejos edilicios de lujo que se apropian de los servicios ecosistémicos y paisajes de mayor valor, a menudo en detrimento del acceso público y la conservación (Aledo, 2008; Demajorovic et al., 2011; Hernández, 2010, como se citó en Gadino et al., 2022, Cañada y Silva, 2025). Estos emprendimientos buscan activamente la proximidad a las Áreas de Interés Ambiental (AIA) y, en muchos casos, se superponen con ellas (Gadino et al., 2022).

 

Aunque existen instrumentos como la Evaluación de Impacto Ambiental y la Ordenanza Costera de Rocha, su aplicación ha sido insuficiente. Los promotores suelen desvalorizar los impactos ambientales en las solicitudes de permisos, mientras maximizan los valores naturales en su promoción comercial. Además, la política de excepciones a la normativa de ordenamiento territorial en Maldonado ha permitido desarrollos que exceden ampliamente los límites establecidos, agravando la presión sobre el litoral (Gadino et al., 2023; Gadino et al., 2022; García y Terra, 2018; Acuña et al., 2013).

 

Intensificación Agraria y Ganadería Familiar

 

El modelo de desarrollo agrario en Uruguay ha retrocedido hacia una intensificación basada en la expansión de la soja y la forestación, desplazando a la ganadería extensiva tradicional (Sabourin et al., 2015; Gazzano, 2014; Arbeletche y Carballo, 2006; Gómez, 2012; Piñeiro y Moraes, 2008). Este proceso tiene consecuencias directas sobre la conservación, especialmente en ecosistemas de pastizal, que se ven fragmentados y reducidos (Álvarez et al., 2015).

 

El caso del Parque Nacional Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay es un claro ejemplo de esta tensión. En este humedal, los productores ganaderos familiares desarrollan una actividad tradicional que depende de alternar el pastoreo entre el estero (área protegida) y las tierras altas de la cuenca. La intensificación agraria en la cuenca ha reducido drásticamente la disponibilidad de tierras de pastoreo, amenazando la viabilidad de estos sistemas productivos (Gazzano, 2014). Esta situación se agrava por el aumento en la frecuencia de inundaciones, que obliga a los ganaderos a buscar refugio fuera del estero.

 

La desaparición de estos productores no solo representa la pérdida de un estilo ganadero único y de un conocimiento tradicional invaluable, sino que también debilita un factor de resistencia contra una mayor homogeneización e intensificación del paisaje (Gazzano, 2014).

 

La Integración del Patrimonio Cultural

 

La Ley del SNAP reconoce explícitamente la importancia de proteger los valores históricos, culturales y arqueológicos junto a los naturales (Capdepont et al., 2010; Ruocco, 2018). Sin embargo, la integración del patrimonio cultural en la gestión de las áreas protegidas ha sido un desafío, especialmente en lo que respecta al patrimonio costero y marítimo (Brum et al., 2020). Históricamente, el ambientalismo uruguayo tendió a divorciar la gestión de áreas naturales de las culturales, en parte como reacción a la tradición de "parques recreativos" (Tejera, 2006).

 

La arqueología, en particular, se ha visto como un polizón en la ley de áreas protegidas, beneficiándose del marco legal sin haber formado parte activa de su construcción. Hoy, la experiencia en áreas como Laureles-Cañas demuestra la necesidad de desarrollar metodologías específicas para identificar, valorar e integrar el patrimonio cultural arqueológico en los planes de manejo (Barreiro, 2005; Curtoni, 2009), utilizando el concepto de "paisaje" como una categoría holística que une lo natural y lo cultural (Criado, 1993).

 

Gobernanza territorial

 

A más de veinte años de la creación de su Sistema Nacional de Áreas Protegidas, Uruguay ha construido un marco normativo robusto que reconoce la necesidad de un enfoque integral, participativo y basado en el desarrollo sostenible (Magri, 2011). Sin embargo, la brecha entre el diseño de las políticas y su ejecución en el territorio persiste como el principal obstáculo (Tejera, 2006). Las contradicciones inherentes al modelo de desarrollo, que promueve la conservación mientras fomentan una acumulación de capital basada en la explotación intensiva de recursos, reflejan tensiones más amplias (Harvey, 2014).

 

La falta de recursos presupuestales, la debilidad institucional de los organismos rectores y la dificultad para regular los intereses económicos del agronegocio y el sector inmobiliario siguen siendo barreras significativas. La experiencia demuestra que los avances más dinámicos a menudo provienen de la iniciativa local, lo que subraya la importancia de fortalecer los mecanismos de gobernanza descentralizada y la participación ciudadana (Bervejillo, 2005). El desafío conceptual y práctico es enorme, implicando una redefinición de las relaciones entre Estado, sociedad y territorio en un contexto de globalización (Bobbio, 2025; Badie, 2001; Boisier, 1998).

 

El futuro de las áreas protegidas en Uruguay dependerá de la capacidad del Estado para superar su rol de mero planificador y asumir una función activa de regulación, fiscalización y apoyo a la gestión en el terreno. Esto implica no solo asignar mayores recursos, sino también construir alianzas efectivas con los actores locales, reconocer el valor de los sistemas productivos tradicionales como la ganadería familiar (Sabourin et al., 2015) y hacer cumplir un ordenamiento territorial que priorice el interés colectivo y la sostenibilidad a largo plazo sobre los beneficios económicos de corto plazo. Solo así, el SNAP podrá consolidarse como un verdadero pilar para la conservación del valioso patrimonio natural y cultural del país, en un debate que se inscribe en las corrientes más amplias de la ecología política (Durand et al., 2011).

 

CONCLUSIONES

 

Al llegar al final de este recorrido por la política de áreas protegidas y su compleja inserción en el ordenamiento territorial de Uruguay, emerge una conclusión central e ineludible: nos encontramos ante una política de profundas contradicciones, marcada por una brecha persistente entre un diseño normativo avanzado y una realidad territorial fragmentada y conflictiva. El análisis de las últimas décadas revela que el país ha logrado construir un andamiaje legal sofisticado, encarnado en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y la Ley de Ordenamiento Territorial, que en el papel suscribe a los más altos principios del desarrollo sostenible y la gobernanza participativa. Sin embargo, la materialización de estos principios en el paisaje uruguayo sigue siendo una asignatura pendiente, un horizonte que parece alejarse a medida que las presiones económicas se intensifican.

 

El "drama del continuo empezar", que caracterizó los orígenes de la política, parece haber mutado en una nueva forma de inercia: la del "continuo planificar". Hemos transitado de la ausencia de normas a la abundancia de ellas, pero la capacidad del Estado para hacerlas cumplir, para mediar en los conflictos de uso del suelo y para resistir los intereses de los modelos de desarrollo hegemónicos el agronegocio y el sector inmobiliario-turístico se ha mostrado crónicamente insuficiente. La debilidad institucional, la escasez de recursos y una fragmentación histórica de competencias han convertido al Estado más en un espectador reactivo que en un conductor proactivo de la gestión territorial.

 

En este escenario de repliegue estatal, el hallazgo más revelador de este análisis es la emergencia y consolidación de los actores locales como los verdaderos motores de la conservación. Son los gobiernos departamentales, las organizaciones no gubernamentales, los grupos de productores familiares y las comunidades organizadas quienes, desde el territorio, han impulsado la creación y gestión de muchas de las áreas protegidas hoy existentes. Esta gobernanza de facto, que surge desde abajo, evidencia una resiliencia y un compromiso que contrasta con la parsimonia de la administración central. No obstante, esta dinámica, si bien esperanzadora, también encierra un riesgo: el de una conservación fragmentada, dependiente de voluntades políticas locales y sin la coherencia de una estrategia nacional robusta que la respalde y la articule.

 

Los conflictos analizados no son meras anécdotas, sino síntomas de una contradicción fundamental en el modelo de desarrollo del país. Por un lado, se busca proteger la biodiversidad y los paisajes; por otro, se promueve una intensificación agraria que homogeneiza esos mismos paisajes y un modelo turístico que privatiza y degrada los bienes comunes costeros. El desplazamiento de la ganadería familiar en los humedales de Farrapos no es solo una pérdida productiva o cultural; es la erosión de un sistema que, con sus propias lógicas, ha demostrado ser un aliado de la conservación de los pastizales. Del mismo modo, la proliferación de enclaves turísticos neoexclusivos en la costa no es solo un problema de acceso a las playas; es la manifestación de una planificación territorial que cede ante la presión del capital, sacrificando la integridad ecológica y la equidad social.

 

Por tanto, el camino a seguir no puede consistir simplemente en declarar más áreas protegidas o en redactar nuevos planes de manejo. La tarea es mucho más profunda y estructural. Requiere, en primer lugar, una redefinición del rol del Estado, que debe pasar de ser un mero planificador a un regulador eficaz, con la voluntad política y la capacidad técnica para hacer cumplir las normas que él mismo ha creado.

 

En segundo lugar, es imperativo construir un nuevo pacto entre el Estado central y los territorios, formalizando y fortaleciendo los espacios de gobernanza local que han surgido de manera espontánea. Esto implica dotar de recursos y poder real a las Comisiones Asesoras Específicas, y reconocer a los actores locales no como meros consultados, sino como socios estratégicos en la gestión.

 

Finalmente, y quizás lo más complejo, Uruguay necesita un debate honesto sobre su modelo de desarrollo. Es insostenible aspirar a la sostenibilidad ambiental si las principales fuerzas económicas que moldean el territorio operan en la dirección opuesta. Integrar la conservación de manera efectiva significa reconocer el valor de los sistemas productivos tradicionales y sostenibles, poner límites claros a la especulación inmobiliaria y, en definitiva, entender que las áreas protegidas no son un obstáculo para el desarrollo, sino una condición necesaria para su viabilidad a largo plazo.

 

El desafío, entonces, es cerrar la brecha entre la ley y la realidad, entre el discurso y la práctica. De la capacidad del país para navegar estas tensiones y construir una verdadera gobernanza territorial dependerá que el valioso patrimonio natural y cultural uruguayo pueda ser, efectivamente, un pilar de su futuro y no solo una reliquia de su pasado.

 

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